中房智庫研究員 蘇志勇/文
2016年的“9·30”，對于樓市來說可謂一個歷史性的轉(zhuǎn)折點。北京率先出臺的“9·30”新政吹響了新一輪房地產(chǎn)調(diào)控的集結(jié)號，不到一個月時間，就有北京、上海、廣州、深圳、天津、蘇州、成都、鄭州、無錫、濟(jì)南、合肥、武漢、佛山、南寧、南京、廈門、珠海、佛州、惠州、南昌等22個大中城市發(fā)布了樓市調(diào)控新政，此后政策不斷加碼，房地產(chǎn)進(jìn)入一個漫長的調(diào)控周期。
與樓市的“9·30”調(diào)控就在同一天，2016年9月30日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》的通知，通知要求，“十三五”期間，城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍遷移壁壘加速破除，配套政策體系進(jìn)一步健全，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1個百分點以上，年均轉(zhuǎn)戶1300萬人以上。到2020年，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45%。
一邊是調(diào)控政策的“限”，一邊是落戶政策的“放”，收放之間考驗著地方政府的調(diào)控智慧。
戶籍制度之變
落戶政策的調(diào)整放松，源于城鎮(zhèn)化加速與戶籍制度之間的矛盾愈發(fā)突出，人戶分離嚴(yán)重。從城鎮(zhèn)化指標(biāo)可見，常住人口的城鎮(zhèn)化率明顯高于戶籍人口的城鎮(zhèn)化率水平。2012年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為35.29%，二者相差17.28個百分點；到2014年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為37.1%，差距拉大到17.67個百分點，人戶分離現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。
2014年3月，國務(wù)院頒布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020）》，規(guī)劃強(qiáng)調(diào)，要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，提出要統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革與基本公共服務(wù)均等化，實施差別化的落戶政策。并提出，到2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右。這是中央頒布實施的首個城鎮(zhèn)化規(guī)劃。
2016年9月30日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，再次為戶籍人口城鎮(zhèn)化提供了政策支持。方案提出，在拓寬落戶通道方面，全面放開放寬重點群體落戶限制，除極少數(shù)超大城市外，全面放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶條件。調(diào)整完善超大城市和特大城市落戶政策，重點解決符合條件的普通勞動者落戶問題。調(diào)整完善大中城市落戶政策。
2018年10月11日，國家發(fā)改委根據(jù)進(jìn)度安排，開展了對《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》落實情況的督察。
2019年4月8日，國家發(fā)改委印發(fā)《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》提出，突出抓好在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶工作，推動1億非戶籍人口在城市落戶目標(biāo)取得決定性進(jìn)展，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，推進(jìn)大城市精細(xì)化管理，支持特色小鎮(zhèn)有序發(fā)展，加快推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率均提高1個百分點以上。同時還明確，城區(qū)常住人口100萬~300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區(qū)常住人口300萬~500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。超大特大城市要調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。
2019年9月，國家發(fā)改委在廣東東莞召開現(xiàn)場推進(jìn)會強(qiáng)調(diào)，在重點地區(qū)全面落實1億非戶籍人口在城市落戶政策，并于今年年底取得決定性進(jìn)展，切實提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量。
從統(tǒng)計數(shù)據(jù)的變化可以看出，推動1億非戶籍人口在城鎮(zhèn)落戶進(jìn)展明顯。常住人口城鎮(zhèn)化率從2014年的54.77%提升到2018年末的59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率從2014年的37.1%提高到2018年末的43.37%。兩者差值從17.67個百分點縮小到16.28個百分點。中國社科院10月29日發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書》預(yù)計，到2019年末中國常住人口城鎮(zhèn)化率將突破60%，提前完成任務(wù)目標(biāo)。
地方政府之策
中央政策層面大力推動城鎮(zhèn)化及非戶籍人口落戶城市，地方政府也積極響應(yīng)。從2017年開始，越來越多的城市出臺放松落戶和引進(jìn)人才政策，將落戶政策調(diào)整直接演變?yōu)橐惠営忠惠喌膿屓舜髴?zhàn)。
對于一線城市來說，由于城市容量飽和，爭搶的目標(biāo)是高精尖人才。例如北京對獲得一定規(guī)模創(chuàng)業(yè)投資的創(chuàng)業(yè)人才及其核心團(tuán)隊、投資資金達(dá)到一定規(guī)模且市場貢獻(xiàn)突出的投資管理運營人才及其核心團(tuán)隊、高新技術(shù)企業(yè)以及文化創(chuàng)意領(lǐng)軍企業(yè)骨干、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中介服務(wù)人才及其核心團(tuán)隊等優(yōu)先辦理引進(jìn)。上海提出對五類人滿足相關(guān)要求的可直接落戶：一是創(chuàng)業(yè)人才，二是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中介服務(wù)人才，三是風(fēng)險投資管理運營人才，四是企業(yè)高級管理和科技技能人才，五是企業(yè)家。另外，對于重點區(qū)域的人才需求重點實施人才引進(jìn)，例如2019年9月上海臨港新片區(qū)和10月北京通州推出的針對性人才引進(jìn)計劃。
一線城市人口飽和，二線城市則成為拼殺最為激烈的人才引進(jìn)主戰(zhàn)場。2017年以來，各大城市紛紛出臺引進(jìn)人才和落戶政策，門檻越來越低。例如西安：具有本科（含）以上學(xué)歷的，不受年齡限制；具有本科（不含）以下學(xué)歷的，年齡在45周歲（含）以下。杭州：年齡35周歲以下的全日制大學(xué)�？疲ê呗殻⿲W(xué)歷及45周歲以下全日制本科學(xué)歷人才，在杭工作并由用人單位正常繳納社保的，可申請辦理落戶。成都：全日制普通大學(xué)本科及以上學(xué)歷，年齡在45周歲以下可直接落戶。重慶：專科以上或取得初級以上職稱即可落戶，不受在渝務(wù)工、就業(yè)年限和繳納社保年限的限制、沒有年齡限制，直系親屬還可以隨遷。鄭州：中專以上即可落戶。長沙：35周歲以下（含）具有全日制本科及以上學(xué)歷的應(yīng)（往）屆高等院校畢業(yè)生可直接落戶。寧波：大專及以上應(yīng)屆畢業(yè)生可先落戶后就業(yè)，大專工作1年即可無房落戶。合肥：大專以上即可直接落戶。石家莊零門檻。簡言之，幾乎所有的二線城市均加入“搶人大戰(zhàn)”的戰(zhàn)團(tuán)。人口增長導(dǎo)致樓市供需矛盾加劇，這也成為部分二線城市房價非理性上漲的直接誘因。從最近一年來的房價統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，房價漲幅居前的多為人口政策比較激進(jìn)的二三線城市。
樓市調(diào)控反思
房地產(chǎn)市場發(fā)展短期看金融，中期看土地，長期看人口。人口作為城市發(fā)展和房地產(chǎn)市場穩(wěn)定的重要支撐，直接帶來樓市需求。但人口的過度增長，也為房地產(chǎn)市場帶來調(diào)控壓力。在引人才和穩(wěn)樓市之間，城市政府還需謹(jǐn)慎拿捏。
首先，從政府角度要堅持房地產(chǎn)調(diào)控不動搖，不要過度依賴房地產(chǎn)。7月30日會議明確提出，“不將房地產(chǎn)作為短期刺激經(jīng)濟(jì)的手段”，城市政府也應(yīng)如此。要戒除房地產(chǎn)“依賴癥”，注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有針對性地引進(jìn)人才，而不是盲目地刺激樓市住房需求，主觀上將落戶政策與刺激房地產(chǎn)掛鉤，例如購房落戶、購房獎勵，借人才引進(jìn)政策突破限購等。
其次，落戶政策要與城市的承載力相適應(yīng)。吸引人才不僅僅靠一味降低落戶門檻甚至落戶獎勵，更重要的是考慮城市發(fā)展需求和承載力，例如城市基礎(chǔ)設(shè)施，就業(yè)環(huán)境，住房保障，醫(yī)療、教育配套等供給能力。盲目引進(jìn)人口一方面為城市帶來負(fù)擔(dān)，另一方面也難以保障人才的長期穩(wěn)定留住。
最后，從業(yè)界和媒體角度看，對于落戶政策對房地產(chǎn)的刺激不可過度解讀。從最近一些城市出臺引進(jìn)人才和落戶政策的反應(yīng)來看，業(yè)界和媒體普遍存在過度解讀的現(xiàn)象。例如10月24日海南出臺戶籍制度改革實施方案，取消落戶限制，即被媒體解讀為“取消限購”。10月15日天津部分區(qū)域鼓勵人才來津工作的舉措亦被解讀為“放松限購”。戶籍制度改革和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)是大勢所趨，吸引人才是城市發(fā)展所需，過度解讀既不客觀也不可取。
總體上看，推進(jìn)非戶籍人口落戶和城鎮(zhèn)化，客觀上創(chuàng)造了樓市需求，對房地產(chǎn)會形成一定的利好，但這種人口紅利正在逐漸減弱。城市之間的人口之戰(zhàn)終究是一場零和游戲，隨著非戶籍人口住房需求的逐漸消化，市場供需逆轉(zhuǎn)不可避免�；蛟S不久的將來，房地產(chǎn)調(diào)控的方向就會從“防過熱”轉(zhuǎn)向“防過冷”。
