2018年中央1號文件做出了探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的改革部署,已在山東、浙江、四川等地展開試點。盡管試點還未形成可復制、可推廣的制度經(jīng)驗,但“三權(quán)分置”探索是一項重大的制度創(chuàng)新,也是新的社會經(jīng)濟條件下農(nóng)村土地制度改革的必然要求。屬于農(nóng)村集體土地一部分的宅基地,是農(nóng)民基于身份而無償獲得使用權(quán)的土地,具有保障農(nóng)民居住權(quán)的作用。但隨著制造業(yè)發(fā)展和大量農(nóng)村勞動力進入城市,農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”狀況,不少農(nóng)民的宅基地不僅無法發(fā)揮居住功能,反而變成了農(nóng)民的閑置資產(chǎn),難以給農(nóng)民帶來收益。因此探索適度放活宅基地使用權(quán),更好地發(fā)揮其財產(chǎn)功能,就是一項關(guān)系土地制度改革和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要課題。
雖然宗旨和目標是明確的,但具體的路徑還需要審慎思考。這首先是因為農(nóng)村土地制度問題錯綜復雜,并非單靠“放”就能產(chǎn)生效果,在“放”的過程中必須始終有所管控。其次是因為這個問題還涉及到土地制度的統(tǒng)一性,以及耕地安全、糧食安全、農(nóng)村社會穩(wěn)定等綜合問題,所以必須從宏觀視角看待,處理好各種利益關(guān)系,一方面規(guī)避放活宅基地使用權(quán)可能帶來的風險,實現(xiàn)成本收益對比的最大化,另一方面避免在改革過程中出現(xiàn)對部分人的偏袒,維護全國范圍內(nèi)的制度公平性。
由于我國產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)登記制度還不完善,所以首先必須在全國范圍內(nèi)對宅基地進行統(tǒng)一清晰的確權(quán),給“三權(quán)”中的“資格權(quán)”以明確的法律基礎(chǔ),確定其主體歸屬。在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時,必須確保農(nóng)民的“自愿退出”。同時,宅基地的使用權(quán)顯然不等同于其上房屋的使用權(quán),如何確定這兩種使用權(quán)的邊界,宅基地使用權(quán)的讓渡需要遵循什么樣的程序,這些問題都需要在實踐探索中尋找答案。同時宅基地的所有者往往是家庭而非個人,所以在讓渡使用權(quán)時應是家庭多數(shù)人同意還是一致同意,如何解決推行過程中發(fā)生的分歧,由此產(chǎn)生的收益應當如何分配,農(nóng)村集體組織和家庭成員在這個過程中分別扮演什么樣的角色,這些細節(jié)問題都應該進一步明確。
正如本次發(fā)改委所強調(diào)的,城里人到農(nóng)村買宅基地的口子不能開,這是因為:宅基地的性質(zhì)仍然是農(nóng)村集體土地,不能隨意在公民之間買賣,否則就會破壞全國統(tǒng)一的住房用地市場,造成只有極少數(shù)人從中受益的局面;此外,允許城市資金流入農(nóng)村買房還會推高農(nóng)村房價,影響農(nóng)民的居住穩(wěn)定性。當然在現(xiàn)實中,由于農(nóng)村與城市的土地價格差距所帶來的巨大的利益誘惑,一些地區(qū)可能存在這種私下里買賣的情況,但這種交易不受法律保護,社會公眾應當明確的是,由此產(chǎn)生的風險還是由當事人自己承擔。不能違反土地用途管制主要是為了維護制度穩(wěn)定性,避免宅基地被變?yōu)槠渌猛�,導致長期不可復原狀況,對農(nóng)村土地安全帶來風險。不準建設(shè)別墅大院和私人會館與土地用途管制相關(guān),同時也是為了防止強大的資本力量進入農(nóng)村后,以不公平的交易獲得和整合宅基地,導致大批農(nóng)民“失宅”情況的出現(xiàn),沖擊農(nóng)村地區(qū)的社會秩序。
整個農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革需要在一個良性的制度框架之下運作。盡管改革的最終完成將帶來巨大紅利,但由于現(xiàn)實利益關(guān)系盤根錯節(jié),所以改革的步伐急不得,逐漸總結(jié)經(jīng)驗搭建好制度框架才是一切的重點。這個制度框架就是要從合法確權(quán)到有序流轉(zhuǎn),提供一個服務于農(nóng)民利益的軟性平臺,在逐漸放寬限制的同時探索各種讓渡使用權(quán)以創(chuàng)造收益的新方式,讓農(nóng)民在享有居住安全的前提下更大程度地享受財產(chǎn)收益,同時防止土地使用結(jié)構(gòu)出現(xiàn)畸形,不斷提高土地利用效率。