2018年12月23日,草案一審稿提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議。這也是時隔14年之后,《土地管理法》再度修訂。
針對當(dāng)前土地改革的熱點和難點領(lǐng)域,草案一審稿主要在三個方面作了修改和完善:一是縮小土地征收范圍,規(guī)范土地征收程序,完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制;二是明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市條件及管理措施;三是健全宅基地權(quán)益保障方式,完善宅基地管理制度。
在一審過程中,各界對草案的關(guān)注和討論也集中在上述三個方面,并引發(fā)了一些爭議。此番二審,草案是否會根據(jù)各方意見進行相應(yīng)修改,目前尚難斷論。
成片開發(fā)可否納入征地范圍?
征地改革一直是當(dāng)下土地問題焦點,我國《憲法》和《物權(quán)法》將農(nóng)村集體土地征收的條件規(guī)定為公共利益的需要。至于何為“公共利益”,現(xiàn)行法律并未明確界定,這為地方政府可根據(jù)自己需要無限制地行使土地征收權(quán)埋下了伏筆,且預(yù)留了較大的自主操作空間。
草案一審稿第45條采取了列舉式的方式,對征地的范圍進行了明確,有六種情形需要用地的,可以依法征收集體土地。
農(nóng)村農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員廖洪樂對第一財經(jīng)表示,與過往沒有明確限制相比,此次列出的六種情形總體上會對地方政府的征地行為形成一定約束,“有,總比沒有好”。
但在上述規(guī)定中,第5項規(guī)定“實施成片開發(fā)建設(shè)需要用地的”可征地仍然引來不少爭議。
自然資源部部長陸昊2018年12月曾表示,將成片開發(fā)納入可以征地的情形,以免對經(jīng)濟社會發(fā)展影響過大。他同時強調(diào),成片開發(fā)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi),此外不能再實施“成片開發(fā)”征地,為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市預(yù)留空間。
但何為“成片開發(fā)”?“成片開發(fā)”是公共利益嗎?誰來主導(dǎo)“成片開發(fā)”?
全國人大財經(jīng)委委員蔡繼明在去年12月對草案初次審議的分組審議中表示,《憲法》強調(diào)國家為了公共利益的需要,才能依法征收和征用農(nóng)村的集體土地。建一個住宅小區(qū)是成片開發(fā),建一個開發(fā)區(qū)也是成片開發(fā),建一個工業(yè)園區(qū)也是成片開發(fā),但未必屬于公共利益。因此,草案中的“成片開發(fā)”可能給地方政府偷換公共利益概念留下了空間。
蔡繼明認(rèn)為,成片開發(fā)里到底有多少公共利益,至少要有一個定性的說法。如果沒有的話,成片開發(fā)就不能作為征地理由。
對于如何界定“成片開發(fā)”的問題,草案一審稿規(guī)定,成片開發(fā)應(yīng)當(dāng)符合國務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。
但根據(jù)現(xiàn)有公開資料,自然資源部以及原國土資源部并未正式對外發(fā)布過“成片開發(fā)”的具體標(biāo)準(zhǔn)。
全國人大常委會委員高友東在去年底草案一審時表示,目前,成片開發(fā)征收在理論界反對聲音比較高。由于我國地域廣闊,各地情況差別很大,需要對“成片開發(fā)征收權(quán)”進行適當(dāng)限制,以免加劇土地資源的浪費。
集體建設(shè)土地入市范圍能否擴大?
在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面,草案一審稿刪去了從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定,為破解集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市掃除法律障礙。
集體建設(shè)用地入市問題關(guān)系到當(dāng)今土地供應(yīng)格局的變化,對于一些房地產(chǎn)熱點城市,如集體建設(shè)用地能夠順利入市,有望緩解國有建設(shè)用地相對緊張局面。
按照草案一審稿,集體建設(shè)用地可以入市的條件是:土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途,并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地,且明確要求集體建設(shè)用地使用權(quán)人嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。
易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進對第一財經(jīng)記者表示,草案關(guān)鍵點是明確“經(jīng)營性用途”這五個字的概念,實際上建設(shè)用地主要包括經(jīng)營性用途、居住類用途、公益類用途這三種。換言之,這次改革的建設(shè)用地只是其中的一部分,即經(jīng)營性用途。而居住類用途不涉及,包括宅基地、小產(chǎn)權(quán)房用地都和此次政策沒有關(guān)系。
他表示,對于集體建設(shè)用地來說,若本身規(guī)劃是工業(yè)和商業(yè),那么未來就允許此類土地采用出讓、出租的方式進行使用。過去此類土地是需要通過征地等方式,即進行土地“國有化”的操作才可以進行出讓。而現(xiàn)在約束減少,自然使得此類土地后續(xù)交易的活躍度增加。
截至目前,相關(guān)部門并未發(fā)布過全國集體經(jīng)營性用地的統(tǒng)計數(shù)據(jù),曾有學(xué)者統(tǒng)計稱,全國大約有4000萬畝存量集體經(jīng)營性用地。
廖洪樂認(rèn)為,草案應(yīng)該在兩個方面進行改進和調(diào)整,一是放寬可以入市的集體建設(shè)用地范圍,不要僅僅局限在“經(jīng)營性用地”,這樣將大大增加可以入市的集體建設(shè)用地規(guī)模;二是拓寬入市后的集體建設(shè)用地用途,讓其可以介入住房市場,比如利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房,建設(shè)保障性住房等。
嚴(yán)躍進也認(rèn)為,當(dāng)前租賃市場用地還是面臨很多壓力,很多大城市供地力度不大,要在2020年形成相對好的租賃市場,類似集體建設(shè)用地必須有政策改革。后續(xù)此類用地入市的積極性將增加,這有助于擴大租賃用地來源,進而形成更好的租賃市場發(fā)展條件。
城里人可否買賣宅基地?
宅基地改革是一個城鄉(xiāng)居民都關(guān)注的話題,主要有兩大因素,一方面是隨著農(nóng)民進城數(shù)量的增加,農(nóng)村宅基地大量閑置,而流轉(zhuǎn)范圍卻受到很大限制;另一方面則是閑置的宅基地能否轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌玫,以緩解城市房地產(chǎn)供應(yīng)問題。
在探索宅基地流轉(zhuǎn)方面,草案一審稿62條規(guī)定:國家鼓勵進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。
但草案一審稿并未詳細(xì)規(guī)定,宅基地能退給誰?或者誰可以買宅基地使用權(quán)?不過,草案一審稿規(guī)定,國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作。
在草案一審過程中,有全國人大常委會委員認(rèn)為,宅基地只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)。當(dāng)村里人越來越多走到城里的時候,還得要求這個宅基地在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn),這違背了現(xiàn)實。
廖洪樂也建議,不要對宅基地流轉(zhuǎn)進行過多限制。
不過,嚴(yán)躍進認(rèn)為,農(nóng)村宅基地不允許隨便交易,之所以強調(diào)“流轉(zhuǎn)”而不是“轉(zhuǎn)讓”,還是因為此類交易是限定在農(nóng)村土地市場的。換言之,宅基地是有特殊性的,需要保障農(nóng)村住房需求,隨意讓城里人交易,是容易出亂子的。