一直以來，由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地在農(nóng)村建設(shè)用地中的比重較小，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的改革被認(rèn)為對增加土地供應(yīng)，改善土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)的幫助有限。農(nóng)村閑置宅基地至少有集體經(jīng)營性建設(shè)用地兩倍以上的規(guī)模。這一政策落地后，會對建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場造成多大的影響？
理順“人與地”關(guān)系
21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者注意到，意見將“建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機制”作為具體任務(wù)的首位。
國家發(fā)改委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃司司長陳亞軍在解讀意見時表示，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系有5項主要任務(wù)，第一是建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機制。
“這是提高經(jīng)濟效率和全員勞動生產(chǎn)率的關(guān)鍵制度。必須破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉(xiāng)村流動，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)。”陳亞軍說。
其中，作為重要要素的“人口”與“土地”之間的關(guān)系如何處理？
《意見》明確提出，要全面落實城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策（以下簡稱“人地掛鉤”政策），維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。
上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長劉士林告訴21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者，城鎮(zhèn)化的過程其實就是人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的過程。目前，我國城鎮(zhèn)化過程中遭遇的主要問題是城鄉(xiāng)不平衡，城鄉(xiāng)之間的人才、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)等要素差別過大。對于農(nóng)民而言，其所擁有的最基本要素就是土地，土地問題不解決，其他要素很難跟上。只有理順了人口與土地之間的關(guān)系，才能解決后續(xù)的其他資源的配置問題。
2016年10月，國家發(fā)改委等五部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》提出，到2018年，基本建立人地掛鉤機制；到2020年，全面建立科學(xué)合理的人地掛鉤機制政策體系，為如期實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶提供用地保障。
中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長嚴(yán)金明向21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，“人地掛鉤”是將建設(shè)用地增加規(guī)模與人口增加規(guī)模聯(lián)系起來考慮，可以避免此前部分城市和開發(fā)區(qū)出現(xiàn)的用地規(guī)模遠超實際需求的現(xiàn)象，更好保障新型城鎮(zhèn)化的用地需求。
嚴(yán)金明指出，未來隨著“人地掛鉤”機制的完善，對于一些產(chǎn)業(yè)衰退、人口凈流出的收縮型城市，要嚴(yán)控其新增建設(shè)用地規(guī)模，轉(zhuǎn)為存量挖潛為主。
閑置宅基地可以入市
在此次《意見》提及的農(nóng)村土地改革的幾大板塊中，宅基地制度改革一直最受關(guān)注。
國家發(fā)改委方面在解讀《意見》時仍然強調(diào)，“城里人到農(nóng)村買宅基地的口子不能開，按規(guī)劃嚴(yán)格實行土地用途管制的原則不能突破，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館”三大原則。
2016年出臺的《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》規(guī)定，允許進城落戶人員在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。但由于村集體內(nèi)部宅基地需求較小，這類交易規(guī)模一直較小。
而隨著農(nóng)村宅基地三權(quán)分置試點的推開，城里人到農(nóng)村買宅基地的現(xiàn)象再現(xiàn)，也引來了主管部委的多次發(fā)聲。
不過，21世紀(jì)經(jīng)濟報道注意到，從宅基地申請、宅基地使用權(quán)的利用和宅基地退出等多個方面，都有了“放活一些”的政策突破。
其中，政策力度最大的是，“允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市”。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部經(jīng)濟研究中心研究員廖洪樂告訴記者，這是此次文件的一大政策突破，過去宅基地雖然也被視作集體建設(shè)用地，但并不被看作集體經(jīng)營性建設(shè)用地，不能直接入市。這一政策會極大增加村集體在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中的靈活性和主動權(quán)。
目前還在審議的《土地管理法》修正案草案提出，對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。
一位農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的研究人士告訴記者，這一政策的落實，有利于刺激地方政府和村集體基層相關(guān)的動力，也是對基層訴求的回應(yīng)。
這一政策會帶來多大影響？根據(jù)有關(guān)方面的測算，2013年全國的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的面積約為4200萬畝。中國社科院農(nóng)村所在《中國農(nóng)村發(fā)展報告（2018）》中指出，農(nóng)民空置的宅基地可以用于整治的有1億畝左右。
不過，多位受訪人士均表示，這并不意味著這一億畝閑置宅基地都可以轉(zhuǎn)化入市。
嚴(yán)金明告訴記者，雖然此類政策開了口子，但由于要滿足有償退出、農(nóng)民自愿的條件，還涉及村莊所處的規(guī)劃要求和空間位置，決定了這些閑置宅基地能否轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，以及轉(zhuǎn)化的價值。所以，這一政策具體會對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)模造成多大影響，目前還難以估計。
《意見》還提出，要推動各地制定省內(nèi)統(tǒng)一的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，探索對增量宅基地實行集約有獎、對存量宅基地實行退出有償。
廖洪樂告訴21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者，《意見》中提到的“增量集約有獎”，是一個之前很少聽聞的政策。具體來看，有可能是通過設(shè)定省內(nèi)統(tǒng)一的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，對于新申請宅基地農(nóng)戶，人均面積小于這一標(biāo)準(zhǔn)的，給與補貼等形式的獎勵，有利于更好的實現(xiàn)集約用地。
